在实现解决行政争议这一立法目的的过程中，必须权衡它与其他三个立法目的之间的关系，从而构成了对解决行政争议的限定。

例如，《保障法》第29条应当提供免费或者优惠的服务之规定，第31条应当免费或者优惠开放之规定，第47条免费或者优惠开放享受补助之规定，第62条应当免费开放却收费或者变相收费之处罚规定。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第二部分。

在款项收支方面，应以非现金缴费为原则，收款账户资金专用于设施运营管护、事业发展用途事项。向所在村（社区）群众每周播报一次各类文化活动信息，并同步进行相关信息口头交流。不过，相关规定的宣言化、同质口号化色彩较为浓厚，未能基于保证公平与效率的协调和实现的实效性考量，[48]来列明平等性服务对象、投入事项。2011年《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》第五部分。[26]俞文钊：《现代激励理论与应用》（第二版），东北财经大学出版社2014年版，第2页。

一方面，就普适化服务对象而言，应从凸显基本层面上的权利保障立场出发，[49]来设定服务对象的平等服务供给，以强调全体公民机会均等地积极、主动享有政府主导、社会力量参与的公共文化服务供给。半年组织一次群众文化集会，并同步进行相关信息问卷调研。举证责任 未雨绸缪、防患于未然，虽然是易为国人接受的观念，但真正付诸实施却可能引发限制自由等诸多法律问题。

本文拟从行政法的角度对风险预防的这些基础问题进行剖析。五、结语：风险预防的限度 在风险规制中，风险预防不仅是一项重要的理念，也是我国法律明确规定的法律原则，适用于科学上不确定的风险领域。通常而言，权益越重要，即使发生损害的可能性小，采取风险预防措施的可能性也大。预防措施通常是根据法律的具体化规定来实施。

国家对基本权利负有保护义务，为了更好地保护基本权利，国家可以根据预防原则设计风险预防的机制，并根据法律的规定在特定情形下可采取一定的风险预防措施。如果有威胁即可采取风险预防措施，而不论威胁大小，则容易侵犯其他重要权益。

只要科学信息不充分、不确定，而风险仍被认为太高而让社会无法承受，该措施仍需维持。但这种义务并不能作为一般原则在体系上予以考虑，而应该在一案一议的基础上考察其可能性。在我国的实定法上，体现风险预防原则或理念的地方有很多，但具体的风险预防措施并不是很多，大致可分成以下几种：第一，事前的安全评估。[10]现实中有不少措施都有预防效果，却未必能称作风险预防措施。

第一是潜在负面效果的确认。我国的风险预防原则大致在两个层面上发挥作用：一是作为整体风险行政的理念和指导原则。风险鲜有被削减为零（亦即零风险），但不完整的风险评估可以在很大程度上缩减风险管理者的选项范围。维护生物安全应当贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全，坚持以人为本、风险预防、分类管理、协同配合的原则。

作者简介：王贵松，法学博士，中国人民大学法学院教授。[15]桑原勇進『環境法の基礎理論——国家の環境保全義務』（有斐閣、2013年）126-127頁参照。

对于这两个概念之间的关系，一般认为，比例原则在大陆法系得到广泛承认，而成本效益分析则在英美有较多的应用。可以考虑的措施还有，强化与相关人的协议，课予风险附随研究义务、标识义务，以及作出关于风险认知并不充分的高权警告。

美国法上通常不承认一般性的风险预防原则，而只是在特定情形下可以采取风险预防措施。实施风险预防原则并不意味着可以无限预防，无限预防看上去是无限安全，但不仅是做不到的，也将全面扼杀自由。[14]总体而言，欧盟国家容易接受较强的风险预防原则，而美国则坚持防御危险原则，更易于接受弱意义上的风险预防措施。风险管理者根据判断者提供的科学见解采取措施时，应当充分理解这些不确定因素。笔者所理解的风险预防措施具有以下几方面的特征：首先，风险预防措施是面向未来的措施。故而，如果某产品有潜在的负面效果，经风险评估判明存在科学上的不确定性，方可决定采取风险预防措施。

[13]详细案例情况，可参见龚向前：《WTO框架下风险规制的合法性裁量》，载《法学家》2010年第4期，第166页以下。在预防原则下采取的行动中必须在一定情形下包含一个转换举证责任的条款，将举证责任课予生产者、制造者或进口商。

它是风险行政的一项基本原则，虽然无法从中直接导出权利义务的法效果，但这也是原则的一项特性。[19]有学者认为，应将预防为主、综合治理理解为一项统一的原则，即预防原则。

[16][德]乌多·迪·法比欧：《环境法中风险预防原则的条件和范围》，陈思宇译，载刘刚编译：《风险规制：德国的理论与实践》，法律出版社2012年版，第263页以下。首先是适合性审查，即容许的手段有助于规制目的的实现。

进入诉讼后，行政机关应当举出风险评估的证据、相关的利害关系事实等，证明自己的措施符合风险预防措施的适用条件和合法要件。行政机关要在具体情形下根据相关法律制度决定采取风险预防措施，就应当首先调查取证，开展风险评估，就采取措施的必要性展开论证。[37]由此也可以看到，如何理解举证责任倒置的做法已成为一个现实的争议。第四，临时限量值和临时检验方法制度。

Precautionary Measures通常被译作风险预防措施，而Precautionary Approach有的译作风险预防方法（如陈海嵩），两者似难以区分。这两种情形都是风险预防所要面对的情形。

其次是必要性审查，即容许的手段在实现规制目的上属于必要最小限度者，对受规制者只构成最小侵害。一般以对各相关设施类型的所有设施平等地课予要求为前提，如果风险的整体降低与平均企业的整体费用成比例，就认为基于此对个别设施的要求也是合比例的。

[17]桑原勇進『環境法の基礎理論——国家の環境保全義務』（有斐閣、2013年）270頁参照。[9]参见陈景辉：《捍卫预防原则：科技风险的法律姿态》，载《华东政法大学学报》2018年第1期，第62—63页。

[29]其中，非歧视原则意味着只要没有客观的根据，就不应对相同的状况作区别对待，对不同的状况作相同处理。[15]在我国宪法上，可以第33条第3款（国家尊重和保障人权）为风险预防提供依据。[6] 表1预防原则的本质要素与类似概念的关系 科学确定性的程度 可能性 措施 适用的原则 科学上的确定性 危险 危险防御措施 危险防御原则 事前考虑原则 科学上的不确定性 风险 风险预防措施 风险预防原则 无科学信息 未知 — — 风险预防原则在国际文件中有着不同的表述，有的直接写明预防原则，有的写为风险预防径路（precautionary approach），有的写为风险预防措施（precautionary measures），有的没写风险预防但有类似的规定。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。

但反过来，如果不要求新产品新技术的发明创造者证明自身技术的安全性，其他主体也难以证明。而基本权利保护义务说认为，基本权利保护义务可为预防原则提供根据，但仅此还不充分，仍然存在应保护到何种程度的问题，因为基本权利保护义务对于防止因果关系明确的危险也是充分的根据。

这时，立法者为了预防，在证明安全之前就视为有害，将举证责任课予产品供给者一方。2018年《土壤污染防治法》第3条规定：土壤污染防治应当坚持预防为主、保护优先、分类管理、风险管控、污染担责、公众参与的原则。

在根据预防原则要求必须限制权利自由的行使时，放宽比例原则限制的严格程度也是充分可能的。大塚直「未然防止原則，予防原則·予防的アプローチ（1）」法学教室284号（2004年）71頁参照。